国家賠償法1条1項にいう「公権力の行使」には、純粋な私経済作用および国家賠償法2条の対象となる営造物の設置管理作用は含まれないが、それ以外の非権力的な行政作用は広く含まれると解されている。

判例・通説は、国家賠償法1条の「公権力の行使」を広義に解し、純粋な私経済作用(国庫作用)と2条の対象を除く非権力的作用も含むとする(広義説)。公立学校の教育活動や行政指導なども含まれる。