行政指導とは、その相手方である私人の任意による協力を得て目的を達しようとする行為であって、法令や行政処分のごとく法的な拘束力を備えるものではない。たとえ宅地開発指導要綱のように書面の形で公式に公にされる体裁を整えた場合や、指導に応じなかったときには相手方の名称を公表する旨が条例で規定されているような場合であっても、その点について法的拘束力を欠くという性質に変わりはない。