行政指導とは、行政機関が、その任務ないし所掌事務の範囲内において、一定の行政目的を達成するため、作為又は不作為を求めて行う指導・勧告・助言その他の行為であって処分に当たらないものをいうが、その名宛人が特定の者であるか不特定の者であるかは問題とならない。

行政手続法2条6号によれば、行政指導とは、行政機関が自らの任務または所掌事務の範囲内で、一定の行政目的の実現を図るために、特定の者へ一定の作為もしくは不作為を求めて行う指導・勧告・助言その他の行為のうち、処分に該当しないものを指す。したがって、その名宛人は特定の者に限定される。