行政指導が行われる場面には、法令に根拠を有するものと有しないものとがあるが、いずれにしても、その実現は専ら相手方の任意の協力に委ねられている。

行政指導とは、相手方の任意的協力によって目的を実現する事実行為をいう。法律の規定に基づいて行われる場合もあるが、その実施に法律の根拠が必要かについて、判例（最判昭60.7.16参照）は不要と解している。